缩小社保差距 夯实共富根基

核心观点

稳步提高对城乡居民的社保支出，既是人民至上、促进共富的民心工程，也是弱化二元、缩小差距的良心工程，更是扩大消费、刺激内需的信心工程。建议优化制度设计，按照“差距合理、循序渐进、小步快跑、可行可及”原则，多方筹集资金，争取2035年前缩小社保差距取得积极进展。

杨正位 夏冰

习近平总书记强调，共同富裕是中国式现代化的本质特征。当前，城乡居民与城镇职工相比，人均基本养老保险待遇和基本医疗保险支出分别不足1/16和1/4，存在明显鸿沟，既影响消费信心，也影响共同富裕。随着我国工业化进入后期、国家“由富转强”，着力解决社保“居民—职工”二元分立，既有必要也是可行的。稳步提高对城乡居民的社保支出，既是人民至上、促进共富的民心工程，也是弱化二元、缩小差距的良心工程，更是扩大消费、刺激内需的信心工程。建议优化制度设计，按照“差距合理、循序渐进、小步快跑、可行可及”原则，多方筹集资金，争取2035年前缩小社保差距取得积极进展。

城乡居民与城镇职工的基本养老保险、基本医疗保险差距大

新时代以来，我国社会保险事业发展进入快车道，制度改革不断深化、覆盖范围持续扩大、保障水平稳步提高，已建成世界上规模最大的社保体系，取得历史性成就。基本养老保险和基本医疗保险是我国社保体系两大核心支柱，参保人数分别达10.7亿、13.3亿人，分别占社保总支出的近七成、三成。两者均按“身份”参保：企业职工和机关事业单位人员参加城镇职工保险，大部分农民、无业人员、学生、自由职业者等参加城乡居民保险。

一是基本养老保险。全国统一的居民养老保险和职工养老保险制度分别建立于2014年、1997年，其中居民养老保险是由“新农保”和城镇居民养老保险制度合并而来。

从参保人数看，当前居民养老保险比职工养老保险多近400万人；从实际领取人数看，居民养老保险比职工养老保险多4000多万人，达1.89亿人。据人社部等估算，农村60岁以上老人及居住在城镇的农村户口老人近1.8亿人，也就是说，领取居民养老保险的90%以上是农民，居民与职工养老保险的区别，大致反映了乡村与城镇的社保差距。

从支出增长看，2014年居民养老保险制度建立之初，全国平均领取水平仅为91元，是职工的1/23。此后10年，居民和职工养老保险分别增长156%、81%，2024年享受待遇的居民人均每月领取养老保险235元，为职工（3820元）的1/16.3，仅为农村低保（594元）的2/5。2025年《政府工作报告》提出“城乡居民基础养老金最低标准再提高20元”，已连续四年提高，现在为每月为143元，充分体现了党中央心系民生，深得人民拥护。

也要看到，城乡居民养老保险最低标准从每年增加5元提高到近两年的20元，是重大进步。但相关职能部门表示，这20元是否每年都有还是未知数，更别说提高增幅了；要缩小高达16倍多的差距，既无明确目标方向，也无资金来源、实施步骤。

二是基本医疗保险。全国统一的居民基本医疗保险和职工基本医疗保险制度分别建立于2016年、1998年，其中居民基本医疗保险由“新农合”和城镇居民基本医保合并而来。

从参保人数看，当前居民基本医保保障了9.5亿人，远高于职工医保（3.8亿人）。2022—2024年，参加居民医保的人数分别较上年减少2517万、2055万和1576万，这其中有清理重复参保数据的因素，也反映了部分居民参保积极性下降。

从缴费机制看，与职工医保“缴满年限即可终身享受”不同，居民医保需终身缴费，一旦中断缴费，保障立即停止。2016年制度整合之初，个人缴费最低标准为每人150元，之后以年均11.5%的速度增长，2025年达400元，五口之家年缴费2000元，成为低收入家庭的明显负担。农村老人普遍无稳定收入来源，不少人仅靠每月一两百元的养老保险或子女赡养，特别是80岁以上的高龄老人也不得不交。部分老人因交不起保费，被迫放弃了维系晚年生命质量的保障。

从支出增长看，2018—2024年，对居民人均医保支出从699元增至1121元，对居民和职工医保支出之比也从1∶4.8略微缩小到1∶4.5，差距仍然偏大。从报销比例看，居民医保是50%—70%，且有支付上限；而职工医保报销比例在70%—90%，“封顶线”较高甚至不封顶。

三是缩小鸿沟势在必行。上述人均养老保险、医疗保险16.3倍、4.5倍的差距，是基于居民与职工两套社会保险体系形成的，还只是面上的差距；如果再考虑到城乡、地区、群体的差距，可能更为明显。比如，同为居民基本养老保险，2024年上海可领取1490元，贵州则为128元，相差11倍，分别为全国平均数的6.3倍、54%。

逐步缩小居民—职工社保差距，既是共同富裕的应有之义，也是改革二元体制的必补短板，还是扩大消费的必由之路。有研究表明，农民群体的边际消费倾向在0.8左右，提高社保水平，大部分钱将直接转化为消费；而且还会降低人们的后顾之忧，改善社会预期，提振消费信心，“社保安全网”也将转化为“消费加速器”，实现“民生改善—消费扩大—经济增长”的良性循环。

逐步缩小社保差距的成本测算和目标建议

一是基本养老保险。分三种情景测算，即到2035年，城乡居民养老保险达现行农村低保水平；达城镇职工养老保险1/5；达城镇职工养老保险1/3。

初步测算显示，如到2035年城乡居民养老保险达现行农村低保水平，即每月594元，则需未来10年每年在上年基础上新增支出814亿元。如城乡居民养老保险达城镇职工的1/5，即每月764元，则需逐年增加支出1200亿元。如城乡居民养老保险达城镇职工的1/3，即每月1273元，则需逐年增加支出2355亿元。

二是基本医疗保险。城乡居民医疗保险覆盖面广，2024年末为9.47亿人，本文仅考虑提高对城乡老年居民的医保支出，以1.89亿人计，也就是领取城乡居民养老保险的人数。分三种情景测算，即免除城乡老年居民医保个人缴费；到2035年城乡老年居民医保支出达城镇职工的1/2；与城镇职工持平。

初步测算显示，如免除城乡老年居民人均400元的医保缴费义务，则需每年增加支出756亿元；考虑到部分地区已免，实际需新增支出600亿元左右。到2035年，如对城乡老年居民平均医保支出提高至城镇职工的1/2，达到2513元，则需每年在上年基础上新增支出263亿元。如对两者支出持平，均为5025元，则需每年新增支出738亿元。

综合来看，如果将养老保险和医疗保险的情景叠加，比如对城乡老年居民：逐年提高养老保险至农村低保水平＋免除医保缴费＋逐年提高医保支出至城镇职工1/2，则2026年需新增支出1677亿元，预计将拉动消费新增1342亿元，相当于消费增长0.3个百分点；2027—2035年每年新增支出1077亿元，预计每年拉动消费新增862亿元，相当于每年社零新增0.2个百分点，10年累计就相当于2个百分点。

三是合理目标。缩小居民—职工社保差距，既要立足基本国情，也要借鉴国际经验，等不得也急不得。从国情看，必须实事求是，充分考虑三点：二元体制的历史，社保制度二元特征有其阶段性、不合理性；农民拥有土地等生产资料，社保水平未必与城市等同；财政能力与可及性，不可盲目画大饼。从国际看，大多数发达国家城乡基本社保是一个体系，且农村居民养老保险占城镇居民的40%以上。

为此，建议我国到2035年的中期目标为：城乡居民基本养老保险达现行农村低保水平，老年居民基本医疗保险免除个人缴费、医保支出达城镇职工1/2。到2050年的长期目标为：居民—职工社保支出基本均等化，即城乡居民养老保险为城镇职工1/3左右、医保支出大致持平。当然，如果届时国民经济更好，差距还应小一些。

钱从哪里来？可以承受吗？

缩小社保差距，可发挥中国特色社会主义制度优势，将“公平”与“效率”统一于人的现代化，既不是西方国家的“高福利依赖”，也超越拉美的“低福利陷阱”，尽力而为、量力而行，最终“让改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。可从五方面筹集资金。

一是调增财政民生支出。研究表明，我国财政支出用于行政管理、经济建设和民生保障的比例大致为“2∶4∶4”，OECD国家为“2∶2∶6”。我国经济发展到现阶段，有必要从“生产型”“建设型”财政向“民生型”财政转型。如果三者比重逐步转为“2∶3∶5”，即可增加民生支出3万亿元（以2024年28.5万亿元为基数）。如果民生支出占比提高1个百分点，就有2800亿元。

同时，2024年财政对企业职工和城乡居民养老保险的补贴分别达8200亿、4346亿元。即使保持补贴总规模不变，在城乡居民和城镇职工之间也有一定调剂空间，可以考虑居民多补一点、补贴增长快一点。

二是调整用好特别国债。参照今年“两新”政策发行5000亿元超长期特别国债，设备更新难以用完、以旧换新也需“退坡”，可将部分特别国债纳入社保基金，形成“收益覆盖利息+补充本金”的可持续循环，用于保障民生支出。

三是适当提高国有资本收益上缴比例。我国国有企业资产372万亿元、国有资本权益102万亿元（2023年底）。目前中央层面已划转1.68万亿元国有资本至社保基金。建议扩大国有资本收益上缴范围，适当提高上缴比例，将国有资本经营预算收入更多调入一般公共预算统筹使用，或专项用于增加社保支出。

四是统筹用好用活社保结余。2024年，基本养老保险累计结余8.7万亿元，延迟退休后年度结余还会增加4万亿元，达13万亿元左右；基本医保基金累计结余近4万亿元，两项共结余17万亿元。做好结余资金投资增值，可增厚社保“家底”，还可提高统筹层次，灵活稳妥地实现余缺调剂、互助共济。若能用好财政补贴统筹各类账户，一年拿出结余的1/30增加民生支出，就有5700亿元。

五是持续提高财政资金使用效率。比如，一些投资项目低效或持续亏损，可精减优化，节省以千亿元计的支出；又如，全面推行零基预算，打破支出固化，科学论证项目必要性并分配资金。

综上所述，随着我国财政支出结构的优化调整，理论上每年可以多方面筹集数千亿元用于社保支出。

当然，缩小社保差距，需要统筹谋划，精准施策，确保城乡居民基本养老保险和基本医疗保险增速高于城镇职工，逐步缩小鸿沟。一是加大投入，降低或取消城乡老年居民医保缴费标准，或按年龄段阶梯式提高补贴力度，“靶向”补贴老年居民。二是将更多就业者纳入职工社保制度，今年京东给30万快递小哥交社保，如果将更多灵活就业人员纳入职工社保，将有力提升整体社保水平。三是加强城镇职工社保依法据实征缴，提高城乡居民养老保险个人账户缴费档次，补助比例同步提高，加强政策透明度。四是强化补贴、缴费与支出的精算平衡，确保补贴精准投放，在公平性与可持续性之间寻求最优解。