对话袁柏顺：预防胜于治疗，腐败治理要从未病防起

习近平总书记在二十届中央纪委四次全会上明确提出，要坚决打好反腐败斗争攻坚战、持久战、总体战。而历史的经验表明，预防胜于治疗，腐败预防的作用不可或缺。当前持续强劲的腐败惩治为腐败预防工作奠定了良好基础，应该更好地贯彻一体推进“三不腐”这一反腐败基本方针和全面从严治党的重要方略，在新形势下、更高起点上加大腐败预防的力度，实现腐败预防工作的高质量发展。本刊围绕“腐败预防”这一主题，专访了湖南大学廉政研究中心首席专家、执行主任袁柏顺教授。

廉政瞭望·官察室记者专访湖南大学廉政研究中心首席专家、执行主任袁柏顺教授（右）。

腐败预防胜于治疗

廉政瞭望·官察室：近年来，腐败预防日益成为反腐败工作的核心议题之一。您长期深耕腐败治理研究，能否谈谈当前为何需要积极且高质量地推进腐败预防工作？

袁柏顺：在我看来，当前我们之所以能够、也必须高质量地推进腐败预防工作，根本原因在于我们已经迎来了过去所不具备的最佳战略时机。十八大之前，我们开展过源头治理、重在预防的有益尝试，为何当前要特别积极且高质量地推进腐败预防工作？原因在于，惩治不能有效，预防就不要指望有好效果。惩治的有效性是预防有效性的前提和基础，十八大之前的腐败预防未必成效显著，但这不是说腐败预防没用。十八大以来的持续高压反腐，在发挥震慑作用方面无疑是成功的，这就为当前开展腐败预防工作创造了前提和基础。十八大以来反腐败是从治标入手，为治本赢得时间。我们已经赢得了时间，当前应该大力推进治本的腐败预防工作。

廉政瞭望·官察室：在减少腐败机会、进行腐败预防方面，有哪些地方的实践经验可以借鉴？

袁柏顺：香港的经验无疑是全球范围内一个极具开创性和借鉴意义的典范。二战后全世界各个国家和地区的反腐败探索中，只有香港不仅率先提出了“预防胜于治疗”这一理念，也在实践中首创了腐败调查（惩治）、预防与教育“三管齐下”的反腐策略。这一战略的成功实施，使其从一个贪腐横行的城市转变为全球最廉洁的地区之一。其中，专门负责预防工作的防止贪污处的设立，更被誉为“独一无二的创举”。而这些理念的提出，其实源于一场危机。1973年，时任香港总警司葛柏因巨额财产来源不明罪潜逃，引爆了香港市民积压已久的对政府腐败的愤怒，引发了大规模的抗议。为平息民怨，在葛柏逃走后一个礼拜内，时任港督麦理浩紧急任命高级副按察司百里渠爵士组建独立调查委员会，彻查葛柏案以及当时香港普遍存在的腐败问题。经过深入调查，委员会最终提交了著名的《百里渠报告》。

这份报告的价值远不止对葛柏个案的追责，它更全面、系统地评估了香港的整体腐败状况，并提出了系统性的腐败治理方案。正是在这份报告中，“预防胜于治疗”的理念被首次正式提出。《百里渠报告》的发布直接催生了廉政公署在1974年的诞生，更为廉政公署设计了“三管齐下”的工作架构。其中，防贪处正是将“预防”理念制度化的关键安排，该部门通过审查政府部门及公共机构（甚至部分私营机构）的规章制度与工作程序，从源头上减少腐败机会。

廉政瞭望·官察室：您如何解读“预防胜于治疗”？

袁柏顺：且不说腐败行为对公共权力和社会造成的损失之大，单就反腐败而言，查处腐败行为本身就非常难。无论在哪个国家或地区，腐败调查通常程序繁复、成本高昂，代价巨大。香港早期反腐主要也是依赖事后惩处，但实践证明，与其在腐败发生后投入巨大资源追责，不如提前堵塞漏洞，从源头上预防。这种理念，其实与中医“治未病”的思想非常相似，即在疾病尚未发生或尚未发展到病入膏肓之前就加以遏制。

廉政瞭望·官察室：这种“预防为先”的理念，在我国的反腐历程中是如何产生的？

袁柏顺：我国在改革开放后逐步形成了预防腐败的意识，但真正将“预防为先”理念引入反腐实践，是在21世纪初。当时提出“标本兼治、综合治理；惩防并举，重在预防”反腐败战略，并力图构建惩防体系，其中的“源头治理”就引入了“预防”概念。2006年，时任中央纪委书记吴官正在2月份的一次会议上讲了“扁鹊三兄弟治病”的故事。大意是讲，大家都知道扁鹊是神医，有人问他家里谁医术最高，他却说自己其实是最差的。大哥、二哥的医术都比他高明，因为大哥能让人不生病，二哥能在生小病的时候就把人治好。而他仅是治了重病甚至病入膏肓的人。这篇讲话借“良医治未病”的道理，指出治理腐败应在问题萌芽时就介入。这一理念在当时成为我们反腐败的一个新思路。与此同时，《联合国反腐败公约》的履约需要，也是一个重要的推动因素。2005年我国加入该公约，次年该公约正式对我国生效。以2007年国家预防腐败局成立为标志，地方预防腐败机构陆续设立，岗位廉政风险防控、廉洁性评估等工作相继试点，我国腐败预防机制开始落地。可以说，十八大前，就已着手探索这方面工作。

袁柏顺教授受邀在廉政瞭望参与承办的第二届天府廉政论坛现场作主题演讲。

从“治标”到“治本”，还存在现实难题

廉政瞭望·官察室：党的十八大后，我国反腐进入“高压态势”阶段，这其中高压反腐与预防腐败工作是什么样的关系？

袁柏顺：党的十八大后，我国反腐工作以“治标”打开局面，为“治本”赢得时间。我认为，通过强有力的惩处形成震慑，这恰恰为预防工作的有效开展奠定了基础。在当前反腐工作已取得压倒性胜利的阶段，高压态势的震慑作用得到有效发挥，这使得腐败预防工作才真正获得了坚实的依托。

廉政瞭望·官察室：腐败预防工作主要有哪些模式？

袁柏顺：大体可以归纳为两种模式。在实践中这两种模式往往相辅相成、难以截然分开。一种是以“制度建设为中心”，通过定期、不定期对制度的评估、改进，旨在消除制度中的腐败机会，堵塞制度中的腐败漏洞；另一种则侧重“强化监督”，如强调“挺纪在前、抓早抓小”，通过强化监督，实现防微杜渐。

这两种模式都有其学理基础。一方面，腐败行为的发生，除了腐败动机、腐败成本收益的利益盘算等，其发生还离不开机会，而减少其机会能防患于未然；另一方面，任何腐败犯罪都是由小的违规、违纪、腐败违法一步步发展来的，加强监督管理，在苗头阶段及时干预，可以防微杜渐。前者着眼于减少腐败发生的机会，通过查找和堵塞制度当中的腐败漏洞，以减少腐败行为普遍、反复发生；后者着眼于防微杜渐，抓早抓小。

香港的实践更侧重第一种模式，而我们内地迄今采用并强化的，是第二种模式。路径的选择，往往基于其初始条件与现实状况，也要根据各自的政治和法律体制，依托于相应的制度和现实组织力量。比如，香港在廉政公署成立前，就已具备较高的法治水平，为他们选择“制度为中心”的模式提供了基础。

廉政瞭望·官察室：也就是说，像我国这种“挺纪在前、抓早抓小”的腐败预防模式，也需要相应的前提条件才能有效运行？

袁柏顺：是的。像“挺纪在前、抓早抓小”这种强调防微杜渐、注重强化监督的模式，其有效运行确实需要一个关键性的前提条件，即需要有效的监督体系和监督力量。我们党长期以来致力于构建和完善监督机制。比如，其中占据主导性的，有党内监督。尤其是在专责监督方面，我们有党的各级委员会和纪律检查委员会，有国家监委，以及一支庞大的纪检监察干部队伍。正是依托这种强大的体制支撑，我们才能持续采用“挺纪在前、抓早抓小”的模式。相比之下，许多其他国家和地区的监督体系在制度安排上与我国不同，其监督力量可能较为分散，因此也很难照搬我国这种腐败预防模式。

廉政瞭望·官察室：以制度为中心的腐败预防模式有哪些优越性？

袁柏顺：我们首先要明确，以“制度为中心”的腐败预防模式，核心在于专责、专业地开展制度评估和改进，查找和堵塞制度当中的腐败漏洞。这里的制度，既包括法律法规、管理规定等正式制度，也包括惯例性程序、做法等非正式制度。香港就是这样一种腐败预防模式的一个典型。它当时的制度背景是，在廉政公署成立时，香港已建成一个高度法治的社会，大家普遍按照制度办事，但非正式制度也非常强大。为了预防腐败，廉署专门下设了“防止贪污处”。这一部门虽人员精简，只有几十人，却集聚计算机、工程监理、财务审计等各领域的专业人才。这些专家像“啄木鸟”，专门识别并修补制度漏洞，覆盖了正式制度与非正式的惯例性程序。例如，香港早期入境通道采用多列排队，易滋生暗箱操作。后改为蛇形队列，增加腐败交易成功的不确定性和难度，从技术上切断了腐败可能。这类巧妙的制度设计，通过提升腐败行为的不确定性和难度来压缩腐败机会，能够显著、高效地减少腐败行为的发生。

廉政瞭望·官察室：我国当前在预防腐败上存在哪些短板？

袁柏顺：当前，以制度为中心的腐败预防模式有待加强和优化。2019年以来，基于一体推进“三不腐”、“以案促改促治”的要求，纪检监察建议工作得到大力推进，在建章立制、堵塞漏洞、完善制度方面取得了一定的成效。但经过调查和分析可以发现，当前不少纪检监察建议存在三方面明显短板：一是过于具体、细碎，层级偏低，聚焦于具体单位的局部问题，未能触及制度根源；二是缺乏系统性，往往“按下葫芦浮起瓢”，顾得了这头，就顾不了那头，比如规范了招投标环节却忽视了验收与拨款流程，为腐败在新环节滋生留下空隙；三是专业性不足，有的建议缺乏对一般性规律和经验的把握，甚至可能制造漏洞。比如，有的建议“加强审批审核”，却未明确审核标准和审核流程；事实上有些审批审核权力本该受限，本属扩权，本可取消，如建议加强反而增加了自由裁量权，带来新的廉政风险。

廉政瞭望·官察室：这些短板背后的原因是什么？

袁柏顺：一方面是专业人才的缺乏。纪检监察队伍中，能够开展腐败预防工作的人员仍然不够。腐败预防是一项高度专业化的工作，它不仅要求监督与执纪执法的业务能力和经验，如前所述，更需要精通管理、金融、审计、工程以及数据科学等领域的广泛知识并同时具备丰富的实践经验。当前，对于此类“复合型人才”的培养尚有不足，这在一定程度上限制了腐败预防工作的深度和广度。

另一方面，政绩观和考核指标的偏差也带来了影响。在实际工作中，一些可短期量化的显性指标，例如“评估制度多少项”“提出建议多少条”，更容易被用作衡量工作成效，这有时会催生形式主义。相比之下，衡量预防成效的长效评估指标体系则较为缺乏，比如制度漏洞修复率、高风险领域腐败发案率变化、公众对权力运行透明度的满意度等，这些真正体现预防效果的指标，尚未成为考核评估的核心。

此外，当前反腐工作仍偏重于案件查处。查案对于形成震慑当然至关重要。但是长期来看，反腐战略必须从查处为主转向查处与预防并重，而不能对查案过于依赖。当某一领域反复出现、高频出现某类腐败问题时，我们就必须从制度层面查找原因。例如，若多地出现“一把手”接连落马的现象，就清晰地暴露出其权力结构过于集中、民主集中制执行不到位，以及“三重一大”等议事决策规则存在深层漏洞。这些系统性风险，单纯依靠查办个案已无法根治，必须将重心转向腐败的预防工作，才能实现标本兼治。

未来方向：系统治理与技术赋能相融合

廉政瞭望·官察室：针对上述现实难题，未来的腐败预防工作应如何推进？

袁柏顺：未来的腐败预防工作，我认为可以从三个层面系统推进：一是加强和改进以监督为中心的腐败预防模式的运用，健全党和国家监督体系，继续强化监督效能，推动各监督主体的贯通协调，抓早抓小，将问题遏制在萌芽状态。二是加强“以制度为中心”的腐败预防，充分借鉴香港廉政公署的防贪审查经验，用好纪检监察建议有力武器，在评估和改进制度上多花力气；提升纪检监察建议质量水平，从源头上减少腐败产生的制度性机会。三是要善于运用大数据、人工智能等信息技术为腐败预防赋能。比如，在公共资源交易、工程建设等高风险领域，构建数据监督平台，通过数据碰撞与深度分析，增强穿透力，对异常行为和潜在风险实现精准识别与智能预警，对普遍性、反复性、大概率、高频率腐败行为，亦能精准识别其背后制度的腐败漏洞。

廉政瞭望·官察室：如何提升“以制度为中心”的腐败预防的系统性与专业性，可以展开谈谈吗？

袁柏顺：我认为在机构设置上，可以在中央和省级层面，参照香港廉署防贪处，建立专注于腐败风险排查与制度完善的常设机构，并纳入纪检监察系统统一管理。该机构不需要庞大的编制规模，关键在于吸纳兼具理论素养与实践经验的多学科专业人才。据我所知，根据最新数据显示，廉署负责调查工作的执行处有1027人，而防贪处才66人，仅为前者的6.4%。事实上，我没记错的话，五十年来，除了个别年份，防贪处基本维持在五六十人的规模。我们的纪检监察室哪怕有那么一个专责、专业于此，都能大大促进纪检监察建议、腐败预防乃至整个反腐败事业的质量和水平。

廉政瞭望·官察室：除了制度和监督，廉洁教育在预防腐败中应扮演什么样的角色？

袁柏顺：廉洁教育在预防腐败的系统工程中扮演着一个基础性且不可或缺的角色，是“三不腐”中“不想腐”的核心抓手，一定意义上讲也是一种预防。这种预防聚焦于长时段、深层次的问题，即社会的价值观、规范与行为取向模式的改变。

而廉洁教育的挑战在于，其成效难以量化。因此，我们需要从全周期管理的视角认识其价值与功用。香港的经验同样值得借鉴——通过年度民意调查评估三个维度：一是价值观，是否将腐败视为“是非问题”而非“利害问题”；二是规则意识，包括正式制度与非正式制度、习俗惯例的遵守程度；三是行为取向模式，是否形成“不容忍腐败、主动举报腐败”的社会风气。这种评估短期虽不反映量化的成效，从长时段看却能反映廉洁文化的培育程度。

教育和文化培育是一项长期工程。就像香港廉政公署用了二十多年的时间，才形成廉洁文化。对于内地而言，同样需要久久为功，持续通过学校教育、媒体宣传等渠道，让“廉洁”从制度要求变为社会共识。同时，廉洁教育的成功离不开社会参与的良性互动。要畅通群众监督的渠道，比如完善举报保护机制，让公众敢于、便于参与反腐。

廉政瞭望·官察室：在权力运行层面，腐败预防还需解决哪些核心问题？

袁柏顺：关键是破解权力集中与监督缺位的矛盾。比如“一把手”腐败频发，根源在于权力过度集中，同级监督、下级监督难以有效发挥作用。当一项决策可以由“一把手”的“一支笔”审批或“一言堂”拍板时，权力寻租的难度极低，很容易形成腐败的温床。相反，如果一项决策必须经过多个环节、多个部门、多名人员的共同参与和互相制衡，那么腐败交易的沟通成本、操作难度和暴露风险都会呈几何级数上升，从而有效遏制腐败动机、减少腐败机会。当然，这又可能产生官僚主义，影响决策制订、执行效率。所以如何平衡又成为课题，只有通过仔细评估才能找到平衡点和行稳致远的解决方案。因此，做好腐败预防工作，需要强化制度刚性约束，通过科学、精细的顶层制度设计来分解权力、规范流程。