审计观察 | 基层“蝇贪蚁腐”问题的特征分析及治理对策

党的二十大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视整治群众身边的不正之风和“蝇贪蚁腐”问题。审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，应在惩治“蝇贪蚁腐”、打击基层微腐败方面积极作为、有所建树，为更好发挥在党的自我革命中的独特作用作出应有贡献。

研究基层“蝇贪蚁腐”问题的重要意义

据公开数据显示，2024年全国公务员总数约为800万人，其中70%以上在县乡级单位工作，是与人民群众打交道最密切最直接的关键群体，是落实党的路线方针政策的“最后一公里”，是党实施基层治理的主体力量，是巩固党的执政根基的基础力量。该类人群的廉洁程度直接影响党的作风形象。聚焦治理基层“蝇贪蚁腐”问题对于促进社会长治久安、完善国家治理和巩固党的执政根基具有重要意义。

一是促进党中央关于全面从严治党向基层延伸的现实需要。党的二十大报告提出，要“坚决惩治群众身边的‘蝇贪’”。习近平总书记在二十届中央纪委四次全会上强调“持续推动全面从严治党向基层延伸。各级党委特别是市县党委要把整治群众身边不正之风和腐败问题作为重要任务常态化地抓，让老百姓可感可及”。据有关报告披露，2024年全国共查处群众身边不正之风和腐败问题70.5万起，给予党纪政务处分53万人，移送检察机关1.6万人。此类问题仍呈多发高发态势，滋生“蝇贪蚁腐”的土壤和条件尚未根本铲除。在此背景下，研究“蝇贪蚁腐”问题能为反腐败斗争向基层延伸提供重要决策参考。

二是推进县域治理体系和治理能力现代化的迫切要求。县域治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，在国家治理体系中扮演着承上启下的重要角色。习近平总书记指出，“如果把国家喻为一张网，全国三千多个县就像这张网上的纽结。‘纽结’松动，国家政局就会发生动荡；‘纽结’牢靠，国家政局就稳定。国家的政令、法令无不通过县得到具体贯彻落实。因此，从整体与局部的关系看，县一级工作好坏，关系国家的兴衰安危”。县域涵盖城镇与乡村、连接城市与农村，县乡级及以下干部是承担县域治理任务的主体力量，其党风廉政建设质效直接影响县域治理水平。堤溃蚁孔，气泄针芒。如果把县域治理比作“千里之堤”，“蝇贪蚁腐”就是造成堤坝管涌乃至溃塌的“蚁穴”。为此，整治该问题是提升县域治理效能的当务之急。

三是提升基层群众获得感、幸福感、安全感的内在要求。习近平总书记在二十届中央纪委三次全会上强调，“惩治‘蝇贪蚁腐’，让群众有更多获得感”。当前，吃拿卡要、雁过拔毛、虚报冒领、贪污侵占、优亲厚友等，已成为发生在群众身边最典型的“蝇贪蚁腐”问题。该类问题往往涉案金额较低、发生次数频繁、涉及群众影响面广，其危害具有长期性、隐蔽性、多样性、多发性等特点，虽单次贪污金额“小若蝇蚁”，却影响群众最关心最直接最现实的利益问题，轻则辜负群众信任，重则疏离干群关系、激化干群矛盾，损害党的执政基础和国家长治久安。

基层“蝇贪蚁腐”问题的主要特征及其表现形式

从中央纪委国家监委2023年以来披露的相关案例看，近年来查处的“蝇贪蚁腐”问题，多发生于县以下基层干部和村级工作人员，多发生在乡村振兴、就业创业、教育医疗、养老社保等民生领域，其类型主要包括贪污侵占、虚报冒领、截留挪用、吃拿卡要、优亲厚友等。该类问题高发的背后逻辑是少数基层公职人员以“小”“频”“隐”博“大”“漏”“明”，即以单次违规、微量金额挑战全面从严治党大环境、以频繁密集寻租行为挑战监督监管制度漏洞、以隐蔽潜规则挑战监督明秩序，试图利用监管漏洞或薄弱环节来规避监督惩处。

（一）贪腐主体基层性

据中央纪委国家监委通报显示，2025年第一季度全国纪检监察机关总共立案22万件，其中立案乡科级干部2.7万人、一般干部2.4万人、现任或原任村党支部书记及村委会主任1.9万人、农村和企业等其他人员13万人。被立案主体在乡科级以下的人员占全部立案人员的90.91%，可谓“官微量大影响广”。对于广大群众来说，“近在身边”的“蝇贪蚁腐”感受更为直接和真切。在此背景下，整治基层“蝇贪蚁腐”已成为深入推进反腐败斗争的重点内容。

（二）涉案金额微量性

实践表明，在涉农、教育、救助等民生领域发生的“蝇贪蚁腐”金额相对较小。如某省农田建设审计中发现，该省某镇属企业负责人毕某利用镇村项目分配或资金拨付等权力，长期向不同企业主体单次收受2000元至5000元不等的“好处费”。研究发现，多数“蝇贪蚁腐”行为通过单次从单一个体获得少量收益，但又在不同时间向多个主体攫取寻租收益。该策略具有天然防护性，即每次寻租行为彼此孤立，当有外部监督发现其单次或数次的贪腐行为时，其则会采取“壁虎断尾求生式”策略，主动退回相应次数的贪腐资金以求自保；当未遇到外部监督时，其多次孤立的寻租行为则会“滚雪球”般累积成较大的贪腐金额。

（三）作案手法隐蔽性

一是暗中勾结团伙型。如某市涉农资金审计中发现，该市某村原党支部书记、村委会主任李某2011年至2018年期间，利用职务便利，伙同他人通过签订虚假土地承包合同、以他人名义代领补偿款等方式，侵占天然气项目建设征地补偿款200万元。社保或涉农审计中，也经常发现官商勾结问题，其主要手段是基层公职人员通过与单个不法商人多次合作或与多个不法商人单次合作，二者里应外合，通过给违法活动披上包括虚假合同、假发票等外衣，再通过正规审批程序将财政资金或村集体资金套出后分赃。特别是与多个不法商人合作套取资金，具有极强的伪装性、隐蔽性。

二是监督缺失自盗型。如某区农村义务教育学生营养改善计划专项资金审计中发现，2021年12月至2023年4月，袁某利用担任某学校办公室主任兼报账员的职务便利，7次挪用学校营养提质费、寄宿生补助款等费用，用于个人偿还贷款、购车款和借给他人使用。该类问题主要发生在内部监督失灵情形，在岗位设置或运作时失去不相容角色的监督制衡，涉案者通常是集会计和出纳于一身，或集审批和报账于一体等类型，极易监守自盗、形成贪腐。

三是巧取豪夺侵占型。如在某市政策落实审计中发现，该市某乡原党委书记杨某在无收费依据的情况下，安排乡干部按每平方米100元标准，违规收取7户农民安居富民房“建房宅基地款”共计3.49万元；某村原党支部书记白某在办理低保过程中，违规向贫困户收取“资料复印费”500多元。上述问题本质上是基层公职人员利用公权力对群众应获得财政补贴或自身合法利益的违规侵占，侵蚀了农民群众的合法权益。

四是伪造材料虚报型。如某区征地补偿资金审计中发现，该区某街道党工委书记何某利用虚构事项、签订虚假合同等手段将2000多万元征地补偿款，违规出借给民营企业进行放贷牟利。审计发现，此类问题多发生在“决策一言堂、审批一支笔”的单位“一把手”身上，内部监督趋于失效，若无巡视、审计等外部监督介入，此类问题则不容易被发现。

（四）屡治屡犯顽固性

一方面，从“蝇贪蚁腐”者的违纪逻辑来看，由于基层权力运行不够规范，流程不够明确、过程不够公开，致使基层公职人员拥有很大的自由裁量权，事情办与不办、怎么办、何时办、办到何种程度等，对群众来说存在信息不对称，也在一定程度上助长了基层公职人员执法或管理的随意性，加剧了“蝇贪蚁腐”问题治理的顽固性。另一方面，从基层监督制度体系的完备程度看，由于基层监督力量不足且相对分散，而与此同时需监控微权力腐败的风险点繁多，少数基层公职人员存在可能逃脱惩处的侥幸心理，当专项审计或集中整治等检查来临时收敛行迹，检查结束后随即死灰复燃、反弹回潮，造成“蝇贪蚁腐”问题呈现极强的反复性特征。如某县扶贫资金专项审计中发现，该县某行政村2010年至2020年间，连续三任村党支部书记均因虚报扶贫项目资金、侵占村集体资产等问题被查处。

（五）危害影响长期性

涉案金额比较小、发生频次高、与群众生产生活密切、基层公职人员与群众的长期合作博弈等“蝇贪蚁腐”行为特征，决定了其危害的长期性、经常性、广泛性。特别是“熟人社会”中村干部与村民之间多是亲戚、熟人，相互之间人情往来、低头不见抬头见，加之村务管理、资金分配、补贴发放等多重利益深度捆绑，重要贪腐证据缺失，村民极少主动检举，这些都共同耦合叠加导致基层“蝇贪蚁腐”危害的长期性。如某县棚户区改造项目审计中发现，某村原村委会主任陈某，在2006年至2021年长达16年的时间里，违规利用职务便利，侵占棚户区改造项目涉及的村集体土地补偿费等累计达378万元。

“蝇贪蚁腐”的危害性后果及成因分析

“蝇贪蚁腐”问题本质上是对行政公权力的滥用与政府公信力的践踏。对于涉事公职人员来说是牟取不法收入的廉洁风险，但对于群众来说是自身或特定群体利益受损风险，因其发生频度高、涉众面广、群众感受度直观且强烈，二者共同作用导致干群关系激化，产生危害党的执政根基的政治风险。

（一）危害性分析

一是影响惠民政策落实效果。贪腐行为使国家的扶贫、民生等政策在落实过程中大打折扣，直接损害群众切身利益，无法达到预期效果，因部分资金被套取或挪用，导致一些重点项目质量无法保障，造成资源浪费和安全隐患，还为当地群众生产生活和企业经营增加了额外经济负担，破坏地方营商环境。

二是破坏基层政治生态。引发群众对基层政府和组织的不信任，并易形成一种错误导向或潜规则，误导其他些干部通过类似手段获取利益，从而滋生群体性腐败，削弱基层政权的公信力和凝聚力，破坏基层政治生态。

三是破坏党委和政府公信力。致使群众对政府的政策和工作产生不信任，轻则激化群众纠纷矛盾，重则会引发群体性事件，甚至引发“伤害一个、影响一片”的负面扩散效应，拉低对基层干部的认同感和对政府的信任度，破坏党群政群关系，损害党委和政府在群众心中的信誉和权威。

四是影响国家治理效能。削弱了基层治理能力，破坏了基层的正常秩序和治理规则，使基层政府的社会管理和服务等职能难以有效履行。为惩治腐败，党和政府需投入大量的资源开展调查、审计等监督工作，增加了治理成本。

（二）危害传导机理分析

“蝇贪蚁腐”之害，看似蝇叮蚊咬，实则危及根基。如将其微量性、长期性、广泛性等特征叠加起来，将造成干群关系物质化、扭曲化、对立化的严重后果，如不及时纠治，极易给基层干部形成只要“大贪不犯”，“小贪”就不会被问责追责的错误导向，不利于推动全面从严治党向基层延伸。

一是乘数放大效应。“蝇贪蚁腐”行为按实施主体与受众人数可分为单对单、单对多、多对多等形式，由于智能通信工具和网络媒体的广泛运用，任何一次“蝇贪蚁腐”事件都可能被口口相传或放到网络，产生社会舆论口诛笔伐的几何效应，削弱群众幸福感获得感，影响干群关系，给党和政府形象带来负面影响。

二是代际传染效应。很多基层公职人员法纪意识淡薄，未把“蝇贪蚁腐”上升到腐败高度予以自律自警，久而久之形成一种错误的价值导向，并在公职人员代际间纵向秘密传播扩散，催生出“无钱不办事、送礼好办事”的不良风气，造成政群关系紧张，侵蚀党的执政基础。

三是生态潜规则效应。少数“蝇贪蚁腐”如不被及时纠治，通过权力变现的错误“示范”，则可能产生跨部门跨领域的横向传播蔓延，形成权力滥用寻租的集体“破窗效应”，导致生态性系统性塌方式腐败，降低群众对社会法治环境的安全感，造成党群关系对立，危害党的长期执政根基。

（三）成因分析

一是从不敢腐的角度看，打“虎”震“蝇”的震慑效力不足。研究表明，相似体量或职级间的“敲山震虎”“杀鸡儆猴”产生的震慑效应能够最大化，否则其作用会逐渐衰减。加之，全面从严治党压力向基层传导过程中未能“恒温”“保鲜”，压力递减或逸失问题突出，有时存在“上面九级风浪，底下纹丝不动”等情况，造成“蝇贪蚁腐”问题多发高发。

二是从不能腐的角度看，制衡基层权力任性的制度约束还不健全。部分基层监督制度还不完善，条款还不细化，“牛栏关猫”现象还一定程度存在。各级监督协同性不够，同级监督没效力、上级监督没效果以及群众监督没效用，农业农村、财政、民政、水利等涉农监管的跨部门协作还不到位，“三不管”或“多部门同时管”现象时有发生。

三是从不想腐的角度看，基层人员的待遇保障尚不到位。由于县以下特别是村干部工资标准普遍较低，升迁机会和概率小，导致部分基层干部内心倦怠、心态失衡。还有少数基层干部法纪意识淡薄、特权思想严重，铤而走险把公权力当作个人“创收”私器，弥补收入落差，导致腐败行为发生。

对策建议

整治群众身边不正之风和腐败问题是党中央着眼推进党的自我革命全局下的一盘大棋。除加强与纪检监察、监督监管等部门的贯通协同外，审计应积极发挥“经济体检”“治已病、防未病”等功能，聚焦从群众最关切、反映最强烈、最急需解决的焦点热点难点问题，充分发挥审计在党的自我革命中的独特作用，为强国建设、民族复兴保驾护航，为党中央治国理政提供重要决策参考。

一是党建引领，信念加持。强化党建引领，加强乡镇、村等基层党组织建设，坚持把党的政治建设摆在首位，着力发挥基层党支部的战斗堡垒作用，推动关键岗位和关键人员特别是“一把手”严格落实“一岗双责”要求，坚决反对和抵制各种不正之风，以基层干部自身正、自身硬、自身廉，促进营造风清气正的政治生态。

二是监督协同，制度创新。深化基层监督体制机制改革，探索乡案县审、县案市查等提级查办和县区异地交叉的联查联审等机制，加强审计机关与政法、纪检监察、信访等的协作配合，切实提升问题发现、移交、查办、处理等事项的全流程效率。进一步健全治理“蝇贪蚁腐”问题的常态化机制，如民生审计项目评优中专项设置查处“蝇贪蚁腐”问题指标，推动铲除微腐败滋生的土壤和条件。

三是完善治理，技术赋能。运用信息化手段赋能基层行政管理全过程，实现基层权力的履行轨迹和系统数据痕迹的高度匹配，以科技手段提升基层监督质效；进一步完善县以下政府和村（街道）的信息公开工作，切实保障广大群众的知情权、监督权。充分利用大数据、AI等信息化智能化手段赋能审计、纪检等基层监督，激活基层监督的“神经末梢”，推动构建全天候、多维度、无死角的现代治理体系。

四是文化引导，价值重构。加强县乡两级政府和村组织的廉洁文化阵地建设，进一步加强党章党规党纪和法律法规学习教育，推动党员干部带头移风易俗，打破熟人社会等陋习，促进树牢正确的事业观政绩观价值观。同时，注重运用本地区查处的“微腐败”典型案例开展警示教育，让受警示者旁观惊心、纪规记心、守廉入心，推动筑牢拒腐防变的思想防线，促进刹住“蝇贪蚁腐”歪风邪气。

五是综合施策，加大保障。坚持从严管理监督和鼓励担当作为相统一，深入落实中央“三保”部署要求，加大对基层的财政保障和政策支持力度，稳定基层人员的收入预期；健全省市层面从一线选拔公务员的机制，缓解基层干部职业焦虑，激发基层人员干事创业内生动力，形成促进基层公职人员廉洁履职的激励约束机制。

“蝇贪蚁腐”问题具有反复性、顽固性和隐蔽性，必须坚持系统施治、标本兼治，将惩治震慑、制度约束、提高觉悟相结合，把监督、查办、治理相贯通，既治表面病征又治内在病源，既重查处又重整改，既重反腐治标又重制度治本，进一步增强治理“蝇贪蚁腐”的系统性协同性实效性，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的治理效果，为实现广大人民群众对美好生活的向往、更好推进中国式现代化提供坚强保障。

来源 | 《审计观察》杂志2025年第7期

作者 | 章争鸣、牟东、杨莹、关琦、李嘉、王洪涛系2025年春季学期审计署党校中青班第二组学员，单位依次为审计署广州特派办、贸易审计局、太原特派办、沈阳特派办、郑州特派办、昆明特派办