《中国金融》｜保护民营企业平等融资权的制度创新

导读：

作者｜刘俊海「中国人民大学法学院」

文章｜《中国金融》2025年第12期

《民营经济促进法》对民营企业平等融资权的确认与保护

法治是最好的营商环境。2025年4 月30日，《民营经济促进法》通过，这是民营经济高质量发展的重要里程碑事件。该法是民营经济的及时雨，是民营企业健康发展的压舱石，是民营企业家健康成长的定心丸，是民营企业权益保护的宣言书，是民营经济友好型法律规范体系的龙头法，是构建亲清新型政商关系的定海神针，是保护与促进民营经济的根本大法，是“两个毫不动摇”方针的法律化、制度化与体系化。

《民营经济促进法》是破解民营企业融资难、贵、慢（以下简称融资三难）的法治之道。《民营经济促进法》总则第三条第三款强调，“国家坚持平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的原则，促进民营经济发展壮大。民营经济组织与其他各类经济组织享有平等的法律地位、市场机会和发展权利”。

《民营经济促进法》第二十条至第二十六条共计七个条款，专门量身定制了保护民营企业平等融资权的法律工具箱。这些条款被规定在第三章“投资融资促进”中。其中，第二十四条要求，金融机构在授信、信贷管理、风控管理、服务收费等方面应当平等对待民营经济组织。

破解民营企业融资困局的重大制度创新不限于总则与第三章，还广泛渗透于分则中的其他条款。例如，《民营经济促进法》第七章“权益保护”中第五十九条第三款规定，民营企业及其经营者的人格权益受到恶意侵害致使民营企业投资融资等活动遭受实际损失的，侵权人依法承担赔偿责任。再如，第八章“法律责任”中的第七十四条与第七十五条规定的侵害民营企业权益以及民营企业违约违法的三大法律责任（民事责任、行政责任与刑事责任）也与民营企业融资息息相关。又如，第五十四条规定的失信惩戒和信用修复制度更是直接涉及民营企业平等融资权的生死存亡。

商法的首要核心价值是尊重与保障企业的生存权与发展权。要尊重与保护民营企业的生存权与发展权，就必须首先保护民营企业平等融资权。平等融资权的保护贯穿于民营企业“从摇篮到坟墓”的整个生命周期、治理体系与规范体系。

民营企业友好型的金融产品设计制度

个性化金融产品设计的适配性

为扭转当前金融产品的供给与需求之间的错配现象，《民营经济促进法》第二十三条倡导金融机构在依法合规前提下，按照市场化、可持续发展原则开发和提供适合民营经济特点的金融产品和服务，为资信良好的民营经济组织融资提供便利条件，增强信贷供给、贷款周期与民营经济组织融资需求、资金使用周期的适配性，提升金融服务可获得性和便利度。

金融产品创新必须恪守市场化、法治化、个性化、可获得化与便利化五项基本原则。世界上没有完美的金融产品，“更好”的唯一标准是适配性：产品设计恰好满足民营企业用户的合理需求，二者能无缝匹配，同频共振。金融机构可结合自身情况与民营企业需求自由开发能推动民营企业行稳致远的产品模式。金融机构在竭力完善与充实可供民营企业族群自由选择的多元化产品模式时，既要借鉴国际惯例，也要符合本土需求。

个性化金融产品设计的安全性

个性化产品也潜藏着个性化风险。银行要关注与其签署授信协议和担保协议的民营企业法定代表人代表权限（或代理人代理权限）、章程、公章和公司决议（或股东会决议）的真实性和合法性，也要关注民营企业的商业模式、生产经营状况、财务状况、发展潜能和企业文化，更要见微知著，善于从电表、水表、社保表和纳税表等公司大数据中捕捉关键信息。

在实践中，常有民营企业法定代表人（包括挂名的法定代表人）未经公司决议的授权，擅自以公司名义对外签订担保合同、为他人债务提供担保。此举损害公司及股东利益，加剧经营风险，削弱竞争力，纵容债权人授信时的疏忽懈怠和机会主义心理，是制约银企可持续发展的重大隐患。对此，2023年《公司法》第十五条、第一百三十五条与第一百八十一条就公司对外担保确立了“原则禁止、例外允许、严格规制”的政策。笔者一直主张，公司法定代表人越权代表公司与相对人订立的担保合同无效。

不良贷款容忍度与尽职免责机制的安全感规则

《民营经济促进法》第二十条引导金融机构合理设置不良贷款容忍度、建立健全尽职免责机制、提升专业服务能力，提高为民营经济组织提供金融服务的水平。为确保该条款落地生根，建议引入商业判断规则。核心是“不以成败论英雄”，反对只看结果、不看过程的“成王败寇”的裁判逻辑。即使信贷员放贷行为事后被证明为错误且给银行造成了损失，但只要能自证其履职行为符合三大要件（基于善意而为、追求银行最佳利益与长远利益、事先已搜集与分析决策所需信息），即可免责。该规则普适于各类银行。建立尽职免责机制有助于鼓励银行家善意冒险、锐意创新、敢于试错，终结面对民营企业的惜贷或不贷现象。

不当抽贷之禁止

《民营经济促进法》第二十四条第二款规定了商业银行擅自对民营企业断贷抽贷的违约责任：金融机构违反与民营经济组织借款人的约定，单方面增加发放贷款条件、中止发放贷款或者提前收回贷款的，依法承担违约责任。这意味着，银行无论单方变更合同，还是单方撕毁合同，都属于违约行为。鉴于《民法典》合同编第八章对违约责任追究已有详细规定，该条款未予详细展开。

契约精神包括契约自由、契约公平、契约严守三要素。违约责任问责关键要体现“三升三降”原则：一是提高失信成本，降低失信收益，确保失信成本高于失信收益；二是提高守信收益，降低守信成本，确保守信收益高于守信成本；三是提高维权收益，降低维权成本，确保维权收益高于维权成本。只有健全褒扬诚信与惩戒失信的信用奖惩机制，才能终结“劣币驱逐良币”的逆淘汰现象。

银行债权保护的理性化与精准化

担保手段工具箱的多元化

《民营经济促进法》第二十一条要求银行业金融机构等债权人依法接受符合贷款业务需要的担保方式，并为民营经济组织提供应收账款、仓单、股权、知识产权等权利质押贷款。鉴于担保财产的商业价值与担保价值良莠不齐、变动不居，为促成民营企业的担保贷款项目，各级政府及其有关部门有义务为动产和权利质押登记、估值、交易流通、信息共享等提供支持和便利。

《民营经济促进法》第二十一条列举了应收账款、仓单、股权、知识产权四种权利质押类型，而且设计了兜底条款，允许一切具有商业价值、可转让以及可估值的财产权利作为质押物。数据财产权利质押即其适例。为挖掘数据产品的担保价值，我国应允许企业数据产品设定质押。《企业数据资源相关会计处理暂行规定》与《数据资产评估指导意见》有助于规范数据资产的价值评估与财务会计处理，促进数据产品的有序质押。

《民法典》还规定了抵押权、留置权等担保物权与保证合同等多种担保手段。担保物权以资产信用为基础，保证以人格信用为基础。为鼓励担保手段创新，最高人民法院2019年发布的《全国法院民商事审判工作会议纪要》第六十六条对近年来方兴未艾的新类型非典型担保采取了与人为善的包容态度：“当事人订立的具有担保功能的合同，不存在法定无效情形的，应当认定有效。虽然合同约定的权利义务关系不属于物权法规定的典型担保类型，但是其担保功能应予肯定。”此类非典型担保包括但不限于保兑仓交易、让与担保。债务加入、保证责任保险与出口信用保险也具有实质性的担保功能。

《民营经济促进法》第二十二条要求国家推动构建完善民营经济组织融资风险的市场化分担机制，支持银行业金融机构与融资担保机构有序扩大业务合作，共同服务民营经济组织。目前，融资担保机构既有商业化模式，也有政府性模式。为贯彻落实《国务院办公厅关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》，引导政府性融资担保、再担保机构积极服务小微企业、“三农”和创业创新，财政部于2020年5月22日印发《政府性融资担保、再担保机构绩效评价指引》。

一言以蔽之，《民营经济促进法》第二十一条列举的担保手段仅具有例示性，并未穷尽全部担保手段。

民营企业信贷管理的制度化

为避免个别商业银行在事中管理时对陷入暂时困难的民营企业缺乏耐心与责任心，《民营经济促进法》第二十四条第一款要求金融机构在授信、信贷管理、风控管理、服务收费等方面平等对待民营企业。

在实践中，一些民营企业治理不规范，人治色彩较浓，客观上加大了信贷风险。有些民营企业家与企业之间的财产边界不清，企业家挪用、侵占企业资产的现象严重。有些民营企业集团治理不规范，机构、人员、资产、财务与业务的混同现象严重，关联交易过多过滥，资金归集与财务公司运行不规范。因此，商业银行有权加大对民营企业的事中信贷管理力度，既要精准控制信贷资金被侵占、滥用、挪用的道德风险，也要尊重治理规范的民营企业的理性自治。

《民法典》第六百七十二条规定了债权人开展中期信贷管理时的法定知情权与监督权。除了法定权利，银行也可以针对民营企业的具体情况约定其他保护性措施。例如，未经银行同意，债务人不得变更公司经营范围。

民营企业的提前偿债义务

为夯实担保财产价值、维护债权安全，《民法典》第四百零八条允许作为抵押权人的银行在抵押人实施足以使抵押财产价值减少的行为时请求抵押人停止其行为。若抵押人置若罔闻，致使抵押财产价值减少，银行有权请求恢复抵押财产的价值，或者提供与减值相应的担保。倘若抵押人拒绝、怠于恢复财产价值或补充提供担保，银行有权请求债务人提前清偿债务。

严格说来，抵押人实施足以使抵押财产价值减少的行为损害了银行利益。商业银行当然有权事先采取警告措施，也有权在事后采取加速到期措施。为避免加速到期，债务人理应管控好抵押人不当处分抵押财产的不理性冲动。商业银行若要求债务人提前偿债未果，也有权基于抵押协议追究抵押人的违约责任。

债权正当加速到期之允许

《民营经济促进法》第二十四条第二款禁止商业银行擅自对民营企业断贷抽贷，并不意味着对《民法典》第六百七十三条规定的否定或者排除。根据该条规定，民营企业若未按约定借款用途使用借款，贷款人就可停止发放借款、提前收回借款或解除合同。民有私约如律令。因此，民营企业违约时的还本付息义务加速到期规则与银行不得擅自断贷抽贷的规则并行不悖，相辅相成。

《民营经济促进法》的最大亮点之一，就是全面精准有效地保护民营企业平等融资权，进而破解民营企业融资三难的历史性难题。为预防良法被束之高阁，必须不折不扣地贯彻落实民营企业友好型的融资制度。其一，要全面构建民营企业友好型的法律规范体系，全面清理涉嫌歧视民营企业平等融资权的各类政策性文件与银行内部规则。其二，要鼓励民营企业建立理性自治体系，确保量力融资，稳健发展，守约践诺，慎独自律，力戒盲目扩张。信用杠杆越长，资源获取越多，违约风险越大。其三，要创新金融机构的尽职调查手段，持续升级信贷管理艺术，涤除潜规则与霸王条款。其四，要拓宽民营企业友好型的仲裁与诉讼等多元化纠纷裁判体系，确保公正高效化解债务争议。

从长远看，消解民营企业融资三难的治本之道是，优化诚实信用、公平公正、包容普惠、廉洁合规、风清气正的金融市场生态环境，加速民间借贷的法治化、市场化和公平化进程，鼓励多元化融资渠道之间的公平竞争，落实国有企业、民营企业和混合所有制企业的平等融资权，拓宽多层次资本市场直接融资平台，降低IPO财务业绩门槛，扶植商业模式具有可持续性的拟上市公司，打击互联网金融犯罪，鼓励金融机构服务实体经济发展，推进以去杠杆为核心的供给侧结构性改革，健全诚信褒奖和失信制裁体系，增强民营企业的活力和竞争力，弘扬股权文化，践行契约精神，全面建设投资者与债权人友好型社会。■