【人大研究杂志】新时代基层立法联系点建设的创造性贡献

内容摘要：基层立法联系点是新时代人大及其常委会坚持走中国式民主建设道路的独特创新，是贯彻落实习近平总书记关于全过程人民民主重要论述的实践成果。近年来围绕“吸纳民意、汇聚民智”的基本要求，基层立法联系点进行了一系列有益探索，形成了具有中国智慧、体现中国特色的经验做法。在新时代新征程上，总结好、巩固好基层立法联系点建设经验，有助于推动基层立法联系点实现更高质量发展。

关键词：基层立法联系点；吸纳民意；汇聚民智；经验启示

目前，全国人大常委会法工委共建立了45个基层立法联系点，实现了31个省（区、市）全覆盖，共有立法联络员3000多人、立法信息采集员20000多人，带动省、市两级人大设立6500多个基层立法联系点。自有基层立法联系点以来，全国人大及其常委会共制定、修改了170件法律，其中156件征求过基层立法联系点的意见，占比达到92%。截至2024年7月，全国人大常委会基层立法联系点先后就185件次法律草案、立法规划稿以及备案审查工作征求意见，获得建议30520多条，得到国家立法机关的尊重和认真研究，其中3300多条真知灼见被不同程度采纳吸收[1]。基层立法联系点采智于民、取信于民，拓展了基层群众参与国家立法的深度广度速度，彰显了人民群众的创造精神和主体地位，推动民主立法、开门立法不断走向深入，为人民群众参与国家立法事务、表达利益要求、参与国家政治生活提供了现实有效的民主途径。

（一）坚持反映民意、兼顾民情，积极推动基层立法联系点建设科学布局。习近平总书记指出，人民民主的真谛就是“有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数”[2]。在立法中，所立之法涉及谁的利益，就应该事先同谁商量，最大程度地体现利益攸关方的正当诉求。基层立法联系点最重要的贡献就是坚持倾听基层群众的声音，为民愿、民情、民意的充分反映和民主表达开辟了新的渠道。为了使征求意见和听取建议的渠道更加多样、全面、顺畅，真正打通民意收集的“最后一公里”，在选择基层立法联系点布局时，做到不同地区、不同领域、不同层级相结合，尽可能拓展覆盖面，形成最大公约数。一是上与下相结合，分别设立国家级、省级、设区的市（自治州）级三级基层立法联系点，各有分工，各有侧重，上下联动，便于收集不同层级对于立法工作的真知灼见。二是城与乡相结合，精准对接城市治理和乡村治理不同法治需求，坚持城乡统筹、协调发展、同步推进，分别选取具有典型性的社区和乡村设立联系点。三是政、商、学相结合，涵盖行政单位、群众性自治组织、企事业单位、高等院校、科研院所、法律服务机构等方面，争取形成社情民意“最大公约数”。四是点与面相结合，既注重从点上做好融合工作，又将立法工作与基层治理、人大代表更加密切联系群众、民主协商、宣传法治等具有交叉性和耦合性的一些基层工作进行深度融合，实现基层立法联系点功能和作用的适度拓展。

（二）坚持为了人民、依靠人民，牢牢把握基层立法联系点建设正确方向。习近平总书记指出，“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民”[3]。基层立法联系点建设始终尊重人民主体地位，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民利益、增进人民福祉放在首位，聚焦群众关切的难点、痛点、堵点问题，拓展公众有序参与立法途径，不断将人民群众的利益和期待反映到法律法规的设计当中。一是坚持以人民需求为第一选择。在立法项目的选定上，坚持从群众中来，建立从代表议案建议、面向社会公众征集、收集社情民意等渠道选取立法项目的工作机制，注重选取人民群众关心关注的立法项目开展基层意见征集，切实保障群众权益，特别是围绕教育、养老、医疗、食品安全、生产安全等民生问题开展立法、监督，推动解决涉及人民群众切身利益的突出问题。二是以人民参与为第一路径。为充分调动公众参与立法的积极性，联系点将立法的选项、起草、调研、审议等全过程活动，都通过立法听证会、论证会、座谈会等方式向社会公开征求意见，推动公众了解自身责任和权利，及时掌握立法信息，从而更加有序、高效、积极地参与立法活动。三是坚持以人民满意为第一标准。针对群众反映强烈的法治领域突出问题，通过面对面征求基层意见机制、意见采纳反馈机制、群众利益诉求协调处理机制等促进问题的化解，能协调解决的协调解决，不能协调解决的说明理由，做好事后跟进和反馈，以群众满意度作为衡量工作成效的最终评判标准。

（三）坚持完备制度、健全网络，建立健全基层立法联系点全链条工作机制。

习近平总书记指出，“发展社会主义民主政治关键是要把我国社会主义民主政治的特点和优势充分发挥出来，不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”[4]。良善的制度和机制是维护人民群众利益的重要保证。只有从完善制度体系、强化工作保障、健全工作网络等方面全方位、高标准推进基层立法联系点建设，才能切实保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，开好基层立法联系点的民意“直通车”。一是建立健全规章制度，各地相继出台了比较完善的基层立法联系点制度体系，对基层立法联系点工作职责、工作程序、工作质效、考核办法等作出具体规定，确保立法工作各个环节都能有规可依、有章可循。二是全面加强履职保障，建立立法信息员（立法联络员）、普法指导员队伍，成立立法咨询专家库和立法联系单位群体，安排专门办公场所和工作经费，不断完善各方面基础保障。三是建设系统工作网络，构建基层立法联络点+基层立法联络站/信息采集点+立法信息员和普法指导员的工作格局，形成基层立法联络点主导、基层立法联络站和基层立法信息采集点有效延伸、立法信息员紧密配合、社会各方有序参与的工作网络体系。

（四）坚持反映真问题、解决真问题，不断提升基层立法联系点工作实效。习近平总书记指出，“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的”[5]。人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。基层立法联系点在建设过程中，以问题解决为导向，从立法中征询意见向立法前、立法后两端延伸，提高人民群众参与立法的广度、深度和效度，确保立法充分反映人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力。一是立法前问需于民，在广度上下功夫。在立法前，就注意征集人民群众感兴趣的法律问题，通过线上征集与线下互动双渠道，增强群众参与度，发挥群众创造精神。线上以网站、移动客户端等平台提高征集意见的时效性和民主性。线下以座谈会、研讨会、书面征集或者走访调研等形式有针对性地收集各方意见。经过这一前置环节，民众后续参与相关立法的热情和效率大大提升。二是立法中问计于民，在深度上下功夫。一方面深入开展立法调研，下沉到乡村、社区、企业等基层一线，分别听取不同群体的意见建议，了解各方面的需求意愿，使立法反映实际情况、满足客观需求。另一方面重视发挥人大代表的主体作用，把办理代表议案建议与编制立法规划计划、制定修改法规紧密结合起来，邀请人大代表参与立项、调研、审议全过程，力求使法规制度成为增进人民福祉和社会认同的最大公约数。三是立法后问效于民，在效度上下功夫。创新立法后评估方法，建立涵盖测评依据、对象、程序、结果运用等全流程的满意度测评方式，开展立法后评估，听取群众对现行法规的实施效果、总体质量的评价。

党的二十大报告对建设好基层立法联系点作出了全新部署，站在强国建设、民族复兴的新征程上，要求我们在总结好以往建设经验的基础上，发挥主动精神，更加积极作为，推动基层立法联系点建设实现更高质量的发展。

1.坚持党对立法工作的集中统一领导，体现党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的根本要求，为建设好基层立法联系点提供政治保障。由于立法牵涉的事务繁杂、范围广阔、诉求各异，因此要切实强化各相关主体的政治自觉和责任担当，传好立法“接力棒”，形成立法“流水线”，让各主体都能积极发挥作用，多层次、多主体、全社会协调推进立法工作。作为党领导立法工作的实践创新，建设好基层立法联系点首先要把党的领导贯穿到工作各方面全过程，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，凝聚基层立法联系点在立法方面的强大合力。要发挥人大在立法工作中的主导作用，找准在立法选题、评估、论证、立项、协调、起草、征求意见、审议等各个环节的定位，以建立立法工作专班等形式全面发挥把关作用，发挥好专工委、人大代表的作用。要依托政府做好提请审议的地方性法规和政府规章草案的起草工作，加强政府部门之间立法争议事项的协调工作。要着力释放基层立法联系点上接“天线”、下接“地气”的优势，广泛调动各相关方的积极性主动性，让大家对立法可知、可感、可参与，增强可持续发展动能。

2.坚持人民主体地位，反映人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，为建设好基层立法联系点夯实群众基础。立法的过程是统一认识、形成共识的过程。人民群众在立法过程中的参与度，是发扬人民民主、建设法治社会的重要指标。建设好基层立法联系点必须始终坚持以人民为中心，强化立法为民宗旨意识，用立法切实解决群众诉求和问题，使立法更好地反映人民意愿，保障立法“取之于民、用之于民”，直接反映和体现民意、民智、民心。要更好坚持开门立法，及时发布法律草案的立项、起草、调研、审议、评估、宣传、实施等立法信息及参与方式，借由基层立法联系点的延伸触角，扩大人民有序参与立法、表达诉求的途径方式，实现立法机关与人民群众之间的信息对称，使基层有益建议在法律中得到切切实实地体现，彰显人民群众的创造精神和主体地位。

3.坚持丰富联系形式，不断提升民意收集的广度深度速度，做到民有所呼、呼有所去、去有所应，为建设好基层立法联系点健全沟通机制。基层立法联系点最核心的环节就是“联系”，没有畅通的联系渠道、没有健全的沟通机制，好的制度设计也会流于形式、成为摆设。建设好基层立法联系点必须不断丰富和拓展联系渠道、方式、内容，把密切联系群众的工作做得更细更实，把人民民主真实性、优越性更加充分体现出来，切实做到民有所呼、呼有所去、去有所应。要突出民意表达，“提前预习、做好功课”，不能是征集意见时热热闹闹，征集意见后冷冷清清，而要做好常态化民意法治需求的收集工作，把准群众关切。要不断强化自身建设，提高调查研究、分析提炼群众建议的能力，把社情民意中的“养分”汲取得更多更透更实。要拓展完善吸纳公众参与立法工作的平台和机制，把基层立法联系点工作与人大代表联络站、代表小组活动等联系起来，通过代表议案建议等形式，把群众普遍意见反映上去，以法治方式推动国家机关更好回应群众诉求。

4.坚持守正创新、融合共享，推动服务立法、扩大普法、创新治理相结合，为建设好基层立法联系点注入生机活力。全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。作为民主法治建设的新窗口、新阵地，建设基层立法联系点要坚持守正创新，积极谋求工作融合共享，着力将其打造成为民生民意的“汇聚点”、法治文化的“播种机”和基层治理的“推动器”。建设好基层立法联系点有必要拓展联系点功能，根据联系点依托单位性质，整合行业资源、区域资源，放大“点”的效应，实现“面”的带动，不断增强基层立法联系点在所在行业、区域、群体中的生机活力。要推动基层立法联系点在做好立法主业的同时，向监督执法、促进守法和宣传普法等方面拓展延伸，组织群众开展更多学法普法用法活动，扩大有效参与法治建设的程度和范围。充分发挥基层立法联系点服务法治社会建设实效，及时沟通、及时收集、及时反映、及时纾解人民群众的急难愁盼问题，并加强后续成果运用，以之作为起草和修改相关法律法规的重要参考和智慧来源。

参考文献

[1]张璁.全国人大常委会法工委基层立法联系点工作片会暨联系点建设和工作高质量发展推进会举行[N].人民日报，2024-08-20（7）.

[2]习近平谈治国理政:第2卷[M].北京:外文出版社，2017:292.

[3][4][5]习近平谈治国理政:第4卷[M].北京:外文出版社，2022:288，260，258.